Die doppelte Instrumentalisierung ausländischer Pfleger:innen in Israel

Über den jüdischen und demokratischen Charakter des Staates Israel ist viel geschrieben worden. Der Soziologe Sammy Smooha definiert Israel als ethnische Demokratie. Sie ist durch einen ethnischen Nationalismus charakterisiert, was bedeutet: Eine ethnische Volksgruppe hat das ausschließliche Recht auf das Land und darauf, den Staat zu kontrollieren. Dazu gehört auch, dass in Israel Gruppen, die nicht zu dieser Ethnie gehören, als Gefahrenpotenzial betrachtet werden. Man fürchtet sich vor einem demografischen Wandel und vor Überfremdung, sieht die ethnische Homogenität der Gesellschaft bedroht oder macht diese Gruppen verantwortlich für unfairen wirtschaftlichen Wettbewerb. Daher kontrolliert der israelische Staat diese Gruppen, in Form von individueller und institutioneller Diskriminierung und verhindert damit Gleichberechtigung. Nach Smooha üben alle Demokratien eine irgendwie geartete Kontrolle über Individuen oder Bewegungen aus, die als Gefahr für das System wahrgenommen werden. Doch nur eine ethnische Demokratie kontrolliert ganze Bevölkerungsgruppen einzig und allein aufgrund der Tatsache, dass sie nicht zur herrschenden ethnischen Volksgruppe gehören.[1] Da Israel sich als jüdischer Staat definiert, versucht er nach Möglichkeit nur Juden und ihre nächsten Angehörigen aufzunehmen. Ihnen gewährt er unbeschränktes Einwanderungsrecht und erkennt ihnen automatisch die Staatsbürgerschaft zu.

Das israelische Migrationsregime beruht auf diesen ethnischen Prinzipien, und daher gilt die Zuwanderung von Nichtjuden nicht nur als unerwünscht, sondern auch als ein Widerspruch zum Sinn und Wesen des Staates Israel. Dementsprechend folgt die israelische Migrationspolitik – die Anwerbung von Arbeitsmigranten, das Einreiserecht und die aufenthalts- und arbeitsrechtliche Behandlung von Arbeitskräften, die ins Land geholt werden, einschließlich Interventionen in deren Privatleben – dem Grundsatz, eine dauerhafte Niederlassung zu verhindern.[2] Dieser Grundsatz und eine Fülle staatlicher Regulationen verunmöglichen nicht nur die soziale Integration von Migranten, sondern sie schüren auch eine nationalistische Stimmung in der Öffentlichkeit, die durch Ausgrenzung, Misstrauen, Ablehnung und Xenophobie geprägt ist. Die paradoxe Situation, dass einerseits bestimmte gesellschaftliche Aufgaben nur noch durch die staatlich geförderte Beschäftigung von Arbeitsmigranten abgedeckt werden können und andererseits sich der Staat von eben jenen Arbeitskräften distanziert beziehungsweise eine direkte Beziehung zwischen ihnen und dem Staat blockiert, verdeutlicht die Radikalität der Überzeugung, die ethnische Homogenität der Bevölkerung wahren zu müssen, und führt zu einer Verdinglichung der ins Land gebrachten Menschen.

Das Oberste Gericht Israels hat in seinen Urteilen das sozioökonomische und nationale Interesse Israels an der Wahrung des jüdischen Charakters des Staates durch eine restriktive Einwanderungs- und Aufenthaltspolitik und durch die Einführung eines Kontrollsystems, das ein illegales Verbleiben oder eine unzulässige Niederlassung unterbinden soll, als legitim anerkannt.[3]

Damit bewertet das Oberste Gericht die Verhinderung der Niederlassung von Arbeitsmigranten als ein nachvollziehbares staatliches Interesse und akzeptiert, dass damit den Betroffenen Leid und Schaden zugefügt wird. Es fordert lediglich ein, dabei das Kriterium der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen. Das heißt, dass das restriktive und diskriminierende Vorgehen des Staates ein erforderliches oder akzeptables Maß nicht überschreiten darf.[4]

Die Beschäftigung von Arbeitsmigrantinnen im Pflegebereich

In Israel sind gegenwärtig etwa 60.000 Arbeitsmigrant*innen aus verschiedenen Ländern, darunter 80 Prozent Frauen, in der häuslichen Pflege beschäftigt. Die Einstellung von Arbeitsmigrantinnen als Pflegerinnen geht auf einen Mangel an israelischen Arbeitskräften in diesem Bereich zurück und begann mit der gezielten staatlichen Anwerbung von ausländischen Frauen für die 24-Stunden-Pflege von Kriegsinvaliden. Um eine durchgehende Betreuung sicherzustellen, mussten täglich zwei bis drei Pflegerinnen im Schichtwechsel eingestellt werden. Die Möglichkeit, Arbeitsmigrantinnen zu beschäftigen, entsprach dem Bedürfnis dieser Invaliden, rund um die Uhr von einer in ihrem Privathaushalt lebenden Pflegekraft versorgt zu werden. Da die Pflege der Kriegsinvaliden vom Staat finanziert wurde, führte die Beschäftigung einer Arbeitsmigrantin anstelle von drei israelischen Arbeitskräften zu einer wesentlichen Verringerung der staatlichen Ausgaben. Im Laufe der Jahre wurde diese Praxis auch auf die Pflege von Behinderten und alten Menschen ausgedehnt. Für den Staat war das eine ideale Lösung: Die Pflegebedürftigen werden rund um die Uhr betreut und der Staat hat bis auf die ohnehin zu zahlenden Renten keine weiteren Ausgaben, da die Betroffenen bzw. deren Angehörigen den Lohn der Pflegerinnen aus eigener Tasche bezahlen. Während die Unterbringung in einem Pflegeheim monatlich durchschnittlich um die 10.000 Schekel (ca. 2.500 Euro) kostet, braucht der Staat nur eine Arbeitsgenehmigung für eine ausländische Pflegekraft auszustellen, die vom dem zu Pflegenden oder seiner Familie privat bezahlt und im eigenen Heim untergebracht wird. Die Pflegerinnen müssen sich dazu verpflichten, im Haushalt des Arbeitgebers zu wohnen. Damit soll zum einen die durchgehende Betreuung gewährleistet werden, zum anderen sollen die Pflegerinnen erst gar nicht in den Genuss von Freizeit kommen und damit in die Versuchung, über ihre Pflegetätigkeit hinaus einer anderen Beschäftigung außerhalb des Hauses nachzugehen. Außerdem wurde den Arbeitgebern das Recht zugestanden, ihrer Angestellten einen Betrag für Unterkunft und Nebenausgaben vom Gehalt abzuziehen.

Mit der wachsenden Nachfrage nach Pflegerinnen begannen Vermittlungsagenturen wie Pilze aus dem Boden zu schießen. Sie warben Arbeitskräfte an und brachten sie nach Israel. Es stellte sich heraus, dass aus armen, schwachen Staaten stammende Migrantinnen bereit waren, besonders hohe Summen für ein Arbeitsvisum zu zahlen. Um in Israel arbeiten zu können, müssen sie sowohl den israelischen Agenturen als auch den Agenturen in ihrem Herkunftsland Vermittlungsgebühren entrichten, die sich zurzeit auf etwa 8.000 Euro pro Person belaufen. Eigentlich ist die Einforderung dieser Gebühren nach israelischem Gesetz verboten, was auch für die meisten Herkunftsländer der Arbeitsmigrantinnen gilt. Obwohl in Israel die Forderung nach der Zahlung von Vermittlungsgebühren ein strafrechtliches, mit Gefängnisstrafe belegtes Vergehen ist, unternehmen die Behörden wenig, um dieses Phänomen einzudämmen. Jahr für Jahr werden um die 5.000 neue Pflegerinnen nach Israel geholt und alle zahlen an die israelischen Agenturen Vermittlungsgebühren. Die Agenturen verbieten den Pflegekräften, über die von ihnen bezahlten Summen zu sprechen, und sorgen mit verschiedenen Mitteln wie Einschüchterung, Drohungen, der Kontaktaufnahme mit Angehörigen im Herkunftsland und in Ausnahmefällen auch mit Gewalt dafür, dass sie ihr Schweigen bewahren.

Eine ausländische Pflegerin muss 12 bis 24 Monate in Israel arbeiten, um die Kredite zurückzahlen zu können, mit denen sie die Vermittlungsgebühr finanziert hat. Während dieser ganzen Zeitspanne muss sie befürchten, ihren Arbeitsplatz und damit die Möglichkeit der Rückzahlung zu verlieren. Daher sind viele Frauen bereit, Ausbeutung, schlechte Arbeitsbedingungen und sogar Misshandlungen durch den Arbeitgeber hinzunehmen. Nur in seltenen und besonders drastischen Fällen sind diese Frauen bereit, ihren Arbeitsplatz aufzugeben, bevor sie ihre Schulden abgestottert haben.

Für die Vermittlungsgebühr gilt die Faustregel: Je ärmer die Arbeitswilligen sind und je abgelegener ihr Heimatort ist, desto mehr zahlen sie für die Chance, in Israel arbeiten zu können. Daher bevorzugen die Agenturen Kandidatinnen, die kein Englisch können, keine Qualifikationen oder Erfahrungen im Pflegebereich haben und aus besonders armen Ländern stammen. Da das wesentliche und manchmal einzige Auswahlkriterium die Höhe der Vermittlungsgebühr ist, rücken Qualifikationen und die Eignung für die Betreuung von Pflegebedürftigen in den Hintergrund.

Nicht nur in Israel ist die häusliche Pflege eine stark durch den Genderaspekt geprägte Branche. Das trifft im Prinzip auf alle Länder und die Gesamtheit der Pflegeberufe zu und resultiert oft in eminenter institutioneller und beschäftigungsspezifischer Ausgrenzung und Entmachtung der Beschäftigten im Vergleich zu Arbeitsbereichen, in denen Männer vorherrschen. In Israel stellen ausländische Pflegerinnen eine besonders benachteiligte Bevölkerungsgruppe dar: erstens, weil sie Arbeitsmigrantinnen und als solche den Restriktionen des israelischen Migrationsregimes unterworfen sind, zweitens, weil sie im Pflegebereich tätig sind, der an sich schon zahlreiche physische und seelische Belastungen mit sich bringt, und drittens, weil sie Frauen sind.

Ich möchte in diesem Beitrag einige Mittel und Instrumente aufzeigen, mit denen die Behörden das Konzept des jüdischen Staates als ethnische Demokratie, in der Nichtjuden keine Aussicht auf Einbürgerung oder auch nur auf soziale Integration haben, umzusetzen suchen – wobei die Arbeitsmigrantinnen im Pflegebereich als Beispiel dienen. Bei der Umsetzung dieses Konzepts, das in der von Israel betriebenen «Verhinderung der Niederlassung» zum Ausdruck kommt, spielen sowohl deklatorische als auch prozedurale Maßnahmen eine Rolle. So sind Arbeitsmigrantinnen spezifischen Gesetzen, Verordnungen und Bestimmungen unterworfen. Auch in den staatlichen und gerichtlichen Reaktionen auf Klagen gegen die Migrationspolitik und die Arbeitsbedingungen im Pflegebereich wird immer wieder die prekäre Stellung dieser Frauen bestätigt. Gleichzeitig benutzt der Staat in seiner Außenkommunikation eine Terminologie um einen Diskurs bestärken, der die Arbeitsmigrant*innen als bloßes Instrument darstellt, welches ausschließlich den Bedürfnissen des Staates oder des Arbeitgebers unterworfen sind.

Diese Unterwerfung und ihre gesellschaftliche Ausgrenzung finden, wie im Folgenden aufgezeigt wird, auf verschiedenen Ebenen statt, wobei sie im Wesentlichen auf zweierlei Weise erreicht werden sollen: einmal durch die den Frauen auferlegten Restriktionen und die Klarstellung, dass Verstöße dagegen nicht geduldet werden, und zum anderen durch die Beeinflussung der israelischen Öffentlichkeit, von der verlangt wird, bei der Umsetzung der Vision vom jüdischen Staat zu kooperieren.

Einreiseregelungen für Pflegekräfte

Die Möglichkeiten der Migration nach Israel werden hauptsächlich durch das Einreisegesetz geregelt. [5] Hier sind Ein- und Ausreisebestimmungen, die Bedingungen für die Ausstellung von Visa für Migranten und deren Beschäftigungsrahmen festgelegt. Per Definition hängt die Legalität der Beschäftigung von Migrant*innen vom Arbeitgeber und nicht von dem Antragsteller ab. Ein Arbeitsvisum können nur diejenigen erhalten, bei denen die Zusage vorliegt, dass sie von einem israelischen Arbeitgeber, der über eine entsprechende Genehmigung verfügt, eingestellt werden. Darüber hinaus ist in jedem Visum das Berufsfeld festgeschrieben, in dem der oder die nach Israel gebrachte Migrant*in arbeiten darf.

Laut Gesetz beträgt die maximale Dauer der legalen Beschäftigung von Arbeitsmigrant*innen in Israel fünf Jahre und drei Monate. Die Regelung für häusliche Pflegekräfte unterscheidet sich in zweierlei Hinsicht. Wenn eine Pflegekraft einen Pflegebedürftigen durchgehend betreut, kann sie so lange in Israel bleiben, wie sie von dieser Person gebraucht wird. Man kann das Arbeitsvisum einer Pflegekraft auf unbegrenzte Zeit jeweils um ein Jahr verlängern. Das heißt also, dass eine junge Pflegerin, die in Israel einen jungen Behinderten auf der Grundlage einer Beschäftigungsgenehmigung betreut, möglicherweise jahrzehntelang in Israel bleiben darf. Ob die Pflegekräfte nur zwei oder über 20 Jahre in Israel tätig sind, ändert aber nichts an ihren Arbeitsbedingungen und den ihnen auferlegten Restriktionen.

Wer über lange Zeit in Israel bleibt und damit riskiert, dass die sozialen und kulturellen Bindungen zum Herkunftsland geschwächt oder sich sogar aufzulösen beginnen, hat dadurch keinerlei Vorteile gegenüber erst vor Kurzem eingereisten Arbeitsmigrant*innen. Im Gegenteil. Die strukturelle Position einer langjährigen Pflegekraft, deren Weiterbeschäftigung und damit ihr legaler Verbleib in Israel ausschließlich von ihrem Arbeitgeber abhängen, bietet kaum Verhandlungsoptionen. Dagegen kann eine neu eingestellte Pflegekraft ihre Arbeitsbedingungen verbessern, da es ihr erlaubt ist, in den ersten Jahren in Israel ihr Beschäftigungsverhältnis zu beenden und einen anderen Arbeitgeber zu finden. Außerdem erwirbt eine langjährige Pflegerin im Vergleich zu einer neu eingestellten Arbeitskraft keine weiteren sozialen oder zivilen Rechte, auch wenn sie jahrzehntelang legal in Israel arbeitet, die Kontakte zu ihrer Heimat abgebrochen und umfassende und tiefe Beziehungen zu ihrem Arbeitgeber und dessen Familie aufgebaut hat. Wenn ihr Beschäftigungsverhältnis aus irgendeinem Grund beendet wird, ist sie den gleichen Auflagen unterworfen wie alle anderen Arbeitsmigranten und muss das Land binnen 60 Tagen verlassen.

Seit 2011 ist es dank einer Gesetzesänderung[6] für Pflegekräfte, die sich seit über fünf Jahren in Israel aufhalten, zudem möglich, ihr Visum verlängern zu lassen, selbst wenn sie nicht durchgehend im selben Haushalt tätig sind. Eine Sondergenehmigung kann dann erteilt werden, wenn bei dem alten oder neuen Arbeitgeber bzw. dem Pflegebedürftigen besondere humanitäre Gründe vorliegen. In der Begründung der Gesetzesänderung ist jedoch erneut ausdrücklich festgehalten, dass ausländischen Pflegekräfte nur für eine zeitlich begrenzte Beschäftigung nach Israel kommen und sich dort nicht niederlassen dürfen. Sie betont ferner die Wichtigkeit der strikten Einhaltung der Ausreisepflicht für Arbeitsmigrant*innen nach Beendigung ihres zeitlich begrenzten legalen Arbeitsverhältnisses. Dessen ungeachtet bietet die Gesetzesänderung in humanitären Ausnahmefällen eine punktuelle, begrenzte Lösung für Pflegebedürftige, die über die maximale Dauer einer legalen Aufenthaltsgenehmigung hinaus auf die Beschäftigung einer bestimmten Pflegerin angewiesen ist. Weil diese Härtefälle so selten sind, hat der Gesetzgeber eine Höchstzahl von bis zu 200 Arbeitsgenehmigungen für solche Pflegerinnen genehmigt.

Seit Inkrafttreten der Gesetzesänderung wird der zuständige Ausschuss mit Zehntausenden Anträgen von Arbeitgebern auf eine Sondergenehmigung überschüttet, mit der das Arbeits- und Aufenthaltsvisum von migrantischen Pflegekräften verlängert werden kann. Unter den vier Innenministern, die seit der Gesetzesnovelle im Amt waren, sind jeweils Tausende von Anträgen ohne eine geordnete Überprüfung nach Maßgabe der behördlichen Bestimmungen genehmigt worden. Damit wurde praktisch etwa 14.000 zunächst nur temporär zugelassenen Pflegerinnen ermöglicht, auf unbestimmte Dauer legal in Israel zu arbeiten (sofern sie dauerhaft in dem Haushalt bleiben, der eine Sondergenehmigung für sie erwirkt hat).

Die Gewissheit, dass dies ihre «allerletzte Chance» ist, weiterhin legal in Israel zu arbeiten, stellt eine zusätzliche Schwächung der ohnehin unsicheren und weitgehend ungeschützten Position von ausländischen Pflegekräften dar. Sobald ein Arbeitgeber einen Antrag auf die Sondergenehmigung gestellt hat, selbst wenn dieser noch gar nicht entschieden oder auch nur geprüft worden ist, kann sich die Pflegerin um keine andere Anstellung mehr bemühen. Damit bleiben die Frauen an einzelne Arbeitgeber gebunden, ihr Schicksal hängt im Großen und Ganzen von deren gesundheitlicher Entwicklung ab. Es gibt für sie darüber hinaus keine Aussicht auf eine weitere legale Beschäftigung in Israel. Infolgedessen hat die Pflegerin nur noch höchst geringe Möglichkeiten, ihre Arbeitsbedingungen zu verbessern, ihre Dienstleistungen von bestimmten Voraussetzungen abhängig zu machen oder die Übernahme von Aufgaben zu verweigern, die über die im Arbeitsvertrag festgelegten Pflichten hinausgehen. Auch wenn sie weitere Jahre in die Betreuung eines Menschen mit besonderen und schwer zu befriedigenden Bedürfnissen (so die Formulierung im Gesetz) investiert und eine zweifellos schwierige und komplexe Pflegetätigkeit ausübt, die ihr in jeder Hinsicht einen hohen Preis abverlangt, muss sie nach Beendigung des Arbeitsverhältnisses das Land binnen 60 Tagen verlassen.

Die Anwesenheit dieser Frauen in Israel wird also nur solange von staatlicher Seite geduldet, wie sie für die Pflege der Alten und Behinderten in Israel zur Verfügung stehen. Ihr Status ist für immer der von Zeitarbeiterinnen. Sobald ihre «garantierte Beschäftigungszeit» ausläuft, haben die aufopferungsvolle Betreuung der Pflegebedürftigen und die Lebensjahre, die sie in die israelische Gesellschaft und deren Bürger investiert haben, keine Bedeutung mehr, und sie müssen, wenn sie sich der Ausreiseverpflichtung entziehen, als unerwünschte Endringlinge mit Inhaftierung und Abschiebung rechnen.

Zu dem besonderen Problem der Langzeitbeschäftigung ausländischer Pflegekräfte hat sich die Richterin am Obersten Gericht, Edna Arbel, folgendermaßen geäußert:

«Offenbar erfüllen die in Israel langfristig tätigen Pflegekräfte viele der Kriterien, die für eine Entscheidung über die Gewährung des ständigen Aufenthaltsrechts maßgeblich sind […] Der lange Aufenthalt dieser Arbeitskräfte in Israel erzeugt eine starke Beziehung zwischen ihnen und dem Staat und führt gleichzeitig zu einer Loslösung von ihrem Herkunftsland […] Vom Sachverhalt her wäre es möglich, der Mehrzahl dieser Arbeitskräfte das Recht auf einen ständigen Aufenthalt in Israel zu gewähren.» [7]

Das Recht auf eine Familie und das Recht der Frau auf ihren Körper

In den meisten Staaten wird versucht, die Restriktionen des Migrationsregimes bezüglich der Arbeitsbedingungen von Migrant*innen, darunter die von in der häuslichen Pflege Beschäftigten, zu rechtfertigen oder zu erklären. Doch die in Israel herrschenden Restriktionen und die Einmischung des Staates in das Privatleben von ausländischen Pflegerinnen und in das Recht dieser Frauen auf ihren Körper gehen weit über das hinaus, was wir aus anderen westlichen Industriestaaten kennen.

Seit vielen Jahren gilt in Israel die Bestimmung, dass keine ausländischen Arbeitskräfte nach Israel kommen dürfen, wenn sie Angehörige ersten Grades haben, die sich bereits legal oder illegal im Land aufhalten. Die Begründung hierfür lautet, dass die Einreise von Angehörigen ersten Grades zur Niederlassung in Israel motiviere. Diese Bestimmung wurde mehrmals geändert und verbietet gegenwärtig die Einreise von Angehörigen wie Eltern, Kindern und Partnern. Die inoffizielle staatliche Politik lief seit jeher darauf hinaus, die Etablierung partnerschaftlicher Beziehungen zwischen Migrant*innen auch dann nicht zuzulassen, wenn sie während die Aufenthalts in Israel zustande kamen, und zwar selbst in den Fällen, in denen diese nicht zu einer dauerhaften stabilen Paarbeziehung führten. In jedem Fall, in dem den Behörden von einer irgendwie gearteten Paarbeziehung zwischen Migrant*innen erfuhren, wurde einer der Partner aufgefordert, Israel unverzüglich zu verlassen, da der gleichzeitige Aufenthalt von Familienmitgliedern einer Niederlassung in Israel Vorschub leiste.[8] Diese Politik wurde 2013 erstmals in Verordnungen festgeschrieben.

Noch eine gröbere Einmischung in das Privatleben von Arbeitsmigrantinnen stellt das Verbot dar, während der Beschäftigung in Israel schwanger zu werden und Kinder zu gebären. Dieses in den oben genannten Verordnungen verankerte Verbot war Gegenstand einer am Obersten Gericht anhängigen Klage wegen unverhältnismäßiger Verletzung des grundgesetzlich verbrieften Rechts auf Elternschaft. Die vor dem Obersten Gericht verhandelte Verordnung sieht vor, dass die Arbeitserlaubnis nach der Geburt eines Kindes automatisch erlischt und dass sich die Mütter zwischen zwei Optionen zu entscheiden haben: entweder Israel mit dem Neugeborenen bis zum Ende des Mutterschutzurlaubs zu verlassen oder das Kind bis dahin selbst oder mit der Hilfe von Verwandten oder Freunden aus dem Land zu schaffen und ohne es zum Arbeitsplatz in Israel zurückzukehren.

Diese Verordnung hinderte die Arbeitsmigrantinnen, von denen die meisten im Pflegebereich tätig sind, auf brutale Weise daran, ihre Persönlichkeit und ihre Weiblichkeit auszuleben. Faktisch heißt das: Den Frauen wird nahegelegt, eine Schwangerschaft in Israel zu vermeiden. Darin kommt deutlich der Standpunkt des israelischen Staates zum Ausdruck, dass ausländische Pflegekräfte, die schwanger werden oder ein Baby zu versorgen haben, eine Bürde für den Staat und die Arbeitgeber darstellen. In dem Moment, in der ihre Arbeitsfähigkeit eingeschränkt ist, gelten sie als unnütz und überflüssig.

Ein Ergebnis der Klage war, dass die Verordnung geändert wurde. Seitdem wird die legale Arbeitsperiode für die Gesamtheit der Arbeitsmigrant*innen als Zeitraum anerkannt, in dem die Mutter mit ihrem Kind in Israel bleiben darf. Nach Ablauf dieses Zeitraums muss sie zusammen mit dem Kind oder muss zumindest das Kind das Land verlassen. Diese Änderung hat allerdings nicht viel dazu beigetragen, den Müttern in der Praxis eine bessere Vereinbarkeit ihrer pflegerischen Tätigkeit mit einer aktiven Mutterschaft zu ermöglichen. Das hat zum einen mit den besonderen Belastungen im Pflegesektor zu tun, zum anderen mit den niedrigen Gehältern, die dort gezahlt werden, und den hohen Kosten, die mit dem Aufziehen eines Kindes in Israel verbunden sind. Hinzu kommt, dass sich viele Pflegerinnen unter anderem wegen unzureichender oder falscher Informationen, die sie und ihre Arbeitgeber von den Vermittlungsagenturen erhalten, dieser Option gar nicht bewusst sind.

Das Recht auf Gesundheitsversorgung

Das Fremdarbeitergesetz[9] sieht vor, dass diejenigen Israelis, die eine ausländische Pflegekraft beschäftigen wollen, für diese auf eigene Kosten eine Krankenversicherung abschließen und darüber hinaus alle vom Gesundheitsministerium vorgeschriebenen Leistungen für Pflegekräfte gewährleisten müssen. Im Gegenzug kann ein Teil des Versicherungsbeitrags vom Gehalt der Pflegekraft abgezogen werden, maximal die Hälfte der Summe, die der Arbeitgeber für die Versicherung ausgibt oder zu deren Zahlung er sich verpflichtet hat.[10] Den Krankenversicherungsbeitrag zahlen somit der Arbeitgeber und die Arbeitnehmerin aus eigener Tasche. Mit Beendigung des Beschäftigungsverhältnisses verlieren die ausländischen Pflegekräfte sofort jeglichen Anspruch auf eine Gesundheitsversorgung, und sämtliche Rechte, die sie im Rahmen des Versicherungsverhältnisses erworben hat, werden hinfällig. Noch schwerwiegender ist der Umstand, dass die Versicherungspolice faktisch dem Arbeitgeber gehört, weil sie durch ihn erworben wurde. Geht eine Frau ein neues Arbeitsverhältnis ein, muss der neue Arbeitgeber eine neue Krankenversicherung für sie abschließen. Im Fall von chronischen Krankheiten oder akuten Erkrankungen bedeutet dies, dass sie keinen Anspruch auf die Fortsetzung von früheren Behandlungen hat, sofern diese nicht von der neuen Versicherungspolice abgedeckt sind.

Das Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation zur Gleichbehandlung von Inländern und Ausländern, [11] das von Israel mitunterzeichnet wurde, verpflichtet die Mitgliedstaaten zu einer Gesundheitsversorgung von Migrant*innen, die in nichts hinter den Leistungen zurückstehen darf, die Staatsbürgern im Rahmen einer staatlichen Krankenversicherung zuteilwerden. Allerdings sind Sonderregelungen für temporäre Arbeitsmigrant*innen zugelassen. Der Staat Israel hat nicht nur besonders eingeschränkte Leistungen für Arbeitsmigrant*innen beschlossen – er ist auch nicht bereit, sie zu finanzieren. Damit keine direkten Beziehungen zwischen den Migrant*innen und dem Staat entstehen, werden in letzter Zeit ausländische Arbeitskräfte an private Unternehmen verwiesen, die Krankenversicherungen mit reduziertem Leistungsangebot verkaufen.

Theoretisch hat jede in Israel beschäftigte Pflegekraft das Recht auf irgendeine Art von Krankenversicherung. Da diese vom Arbeitgeber und dessen Finanzierung abhängt, wird im Allgemeinen die günstigste Police bevorzugt. Außerdem obliegt es dem Arbeitgeber, die Beitragszahlungen jederzeit einzustellen und damit die Versicherung zu annullieren oder die Pflegekraft bei einer Kasse zu versichern, die weniger Beiträge verlangt, wodurch sie unter Umständen ihre bisherigen Anrechte verliert. Die Versicherungsgesellschaften profitieren davon, dass alle, die ausländische Arbeitskräfte beschäftigen, gesetzlich dazu verpflichtet sind, deren Krankenversicherung zu finanzieren, und davon, dass die versicherten Pflegerinnen im Allgemeinen relativ jung sind und in gutem Gesundheitszustand nach Israel kommen. Daraus folgt, dass die Versicherungen meistens nur für Besuche beim Haus- oder Frauenarzt und nur selten für teurere Behandlungen aufkommen müssen.

Besonders gravierend ist, dass nach der Fremdarbeiterverordnung[12] Versicherungen gekündigt werden können, wenn die Versicherten länger als drei Monate nicht arbeitsfähig sind. Das heißt, wenn migrantische Pflegekräfte länger krank werden, haben sie keinen Anspruch auf eine Gesundheitsversorgung mehr, es sei denn, es handelt sich um absolute Notfälle. In diesen ist eine Stabilisierung des Gesundheitszustands vorgesehen, der dann eine Weiterbehandlung außerhalb von Israel zulässt. Sobald ausländische Pflegekräfte nicht mehr erwerbstätig sein können, sind sie gezwungen, ärztliche Behandlungen abzubrechen, die sie dringend zu ihrer Genesung benötigen und die ihnen möglicherweise in ihrem Herkunftsland nicht zur Verfügung stehen. Die Versicherungen sind lediglich dazu verpflichtet, ihren Rückflug zu bezahlen. Wegen dieser widersinnigen Regelungen erhalten viele Pflegerinnen keine medizinische Versorgung, wenn sie am meistens darauf angewiesen sind: dann, wenn eine Krankheit ausbricht oder entdeckt wird, in Phasen, in denen sie ihren früheren Arbeitsplatz verlassen und noch keinen neuen gefunden haben, oder in Situationen, in denen sie wegen Erkrankungen entlassen werden.[13]

Die Organisation Kav LaOved hat sich deswegen an das Oberste Gericht gewandt mit der Absicht, das Gesundheitsministerium sowie das Sozialministerium dazu zu verpflichten, ausländischen Arbeitern die Rechte zu gewähren, die ihnen aufgrund der staatlichen Krankenversicherung und der Nationalversicherung zustehen.

In einem diesbezüglichen Urteil entschied das Oberste Gericht, dass ausländische Pflegerinnen, die über zehn Jahre in Israel beschäftigt sind und entsprechend langfristige Arbeitsgenehmigungen erhalten haben, auch die ihnen zustehenden Grundrechte in Anspruch nehmen können. Es gehe nicht an, dass der Staat von den Dienstleistungen dieser Pflegekräfte profitiert, ohne seiner Fürsorgepflicht nachzukommen. Die Richter werfen dem Staat in der Urteilbegründung vor, die Grundbedürfnisse dieser Menschen zu ignorieren und sie ausschließlich für seine utilitaristischen Zwecke zu benutzen.

Darüber hinaus heißt es in dem Urteil, dass die Verlängerung der Aufenthaltsgenehmigung nicht das Wohl der Pflegekräfte, sondern das Wohl der israelischen Pflegebedürftigen im Auge habe. Daher forderte das Gericht, die für migrantische Pflegekräfte geltenden Regelungen soweit wie möglich den Regelungen für israelische Staatsbürger anzugleichen. Als Reaktion auf das Urteil änderte der Staat das Gesetz dahingehend, dass von nun an einer über zehn Jahre in Israel beschäftigten Pflegekraft, die arbeitsunfähig wird, eine einmalige niedrige Summe auszuzahlen ist, sobald sie Israel verlässt. Das bedeutet, dass eine Frau, die ihre besten Jahre der Pflege ihres Arbeitgebers gewidmet hat und wegen ihres Gesundheitszustandes nicht weiterarbeiten kann, ihre ärztliche Behandlung abbrechen und Israel für immer verlassen muss. Der Unterschied zu vorher ist, dass sie nun bei der Ausreise eine geringe Abfindung erhält. Diese beleidigende Interpretation des höchstrichterlichen Urteils vonseiten des Staates demonstriert wiederum dessen menschenverachtende Haltung gegenüber ausländischen Pflegekräften.

Fazit

Die angeführten Beispiele zeigen, wie der Staat die dauerhafte Niederlassung von Ausländern in Israel zu verhindern sucht. Die strengen Restriktionen und die grobe Einmischung des Staates in das Privatleben von migrantischen Arbeitskräften scheinen der Devise zu folgen, dass jedes Mittel recht ist, wenn es um den Schutz des jüdischen Charakters des Staates Israel geht.

Häusliche Pflegekräfte unterliegen besonderen Arbeitsbedingungen, die sich von denen in anderen Sektoren des israelischen Arbeitsmarktes unterscheiden. Sie betreuen ihre Arbeitgeber im Rahmen einer intensiven und intimen Pflege im eigenen Heim und werden ohne ihr Zutun und manchmal gegen ihren Willen zu einem Teil der Familie. Ohne diese Frauen wäre die israelische Gesellschaft nicht funktions- und überlebensfähig, doch anstatt sie zu integrieren und ihnen Dank zu zollen, verfolgt der Staat eine entgegengesetzte Politik, die sie im öffentlichen Bewusstsein als die ewig Fremden erscheinen lässt. Der neoliberale israelische Kapitalismus hat zu einer umfassenden Anwerbung von ausländischen Arbeitskräften geführt, wobei man davon ausging, dass diese die von Israelis verschmähten Arbeitsplätze bereitwillig und sogar dankbar einnehmen würden. Die Verdinglichung, Entmenschlichung und rigorose gesellschaftliche Ausgrenzung von migrantischen Pflegekräften und ausländischen Arbeitern im Allgemeinen ermöglicht dem Staat, weiterhin eine «Migrationspolitik» zu betreiben, die jede Möglichkeit einer dauerhaften Zuwanderung für Nichtjuden ausschließt.

Zur dieser Einstellung zum Pflegepersonal äußerte sich die Richterin Edna Arbel in ihrem Sozialrechtsurteil:

«Die Bedürfnisse von Pflegebedürftigen können nicht durch Roboter oder Maschinen, sondern nur von Menschen befriedigt werden – Menschen, die ihre Heimat und ihre Familie verlassen haben und in ein fernes, fremdes Land gekommen sind, um auf menschenwürdige Weise ihren Lebensunterhalt zu verdienen […] Diese Menschen sind kein Ding und keine Maschine und dürfen nicht ausschließlich als Werkzeug zur Verbesserung der Lebensumstände des Pflegebedürftigen benutzt werden.»

Daher wird jede öffentliche Auseinandersetzung um die Rechte von Arbeitsmigrantinnen sofort als ein Widerspruch zum jüdisch-israelischen Ethos aufgefasst, der das Wohl der israelischen Gesellschaft gefährde. In ähnlicher Weise stellt sich jeder Versuch der Pflegekräfte, ihre Rechte zu verteidigen oder ihre Arbeitsbedingungen zu verbessern, aus der Sicht des Staates und der israelischen Öffentlichkeit als gezielte Schädigung der pflegebedürftigen Arbeitgeber dar. In den letzten zehn Jahren hat das staatliche Vorgehen, unterstützt von einigen Urteilen des Obersten Gerichts, dafür gesorgt, dass sich zwei der sozial schwächsten Bevölkerungsgruppen, die Pflegebedürftigen und die Pflegekräfte, feindlich gegenüberstehen. Daher wirkt jede von diesen Gruppen erhobene Forderung an den Staat wie Zündstoff in dem Kampf, der zwischen ihnen und dem Staat im Gange ist. Die Art und Weise, wie der Staat die scheinbare Rivalität zwischen diesen beiden Gruppen schürt, zeigt sich besonders augenfällig in einem Urteil des Obersten Gerichts über die Zahlung von Überstunden an Pflegekräfte. Darin heißt es, dass höherer Löhne nicht nur denjenigen Pflegebedürftigen schadeten, die sich diese nicht leisten können, sondern auch den Pflegerinnen. Höhere Löhne würden die Nachfrage nach neuen Arbeitskräften senken, was in der Konsequenz bedeuten würde, dass arbeitswillige Pflegekräfte in ihrem Heimatland bleiben und dort weiterhin in Armut leben müssten.[14]

Es sind solche Urteile und die israelischen Migrationspolitik insgesamt, die dafür sorgen, dass der israelische Staat ausländische Pflegekräfte, zumeist Frauen, für seine verschiedenen Zwecke ausnutzen kann. Dazu gehören die Erhaltung und Stärkung der nationalen, auf ethnischer Herkunft beruhenden Definition des Staates, was der israelischen Zivilgesellschaft einen hohen Preis abverlangt.

(Übersetzt von Esther von Schwarze)

Idit Lebovitch-Shaked leitete in den letzten zehn Jahren die Abteilung für die migrantischen Pfleger*innen in Kav LaOved (“Workers Hotline”). Sie hat einen BA und MA in Politikwissenschaften, spezialisiert auf internationale Beziehungen. Sie ist derzeit Jurastudent an der Universität Tel Aviv und Co-Supervisor in der Abteilung für Arbeitsrechte der Tel Aviv Universität.

Weiterführende Links:

• Michaeli, Reut: Profit auf dem Rücken von Arbeitsmigrant*innen –

Die Methode der Ausbeutung

• Kaminer, Matan: Ein einsamer Songkran in der Arava

• Averbuch, Lidia/Kranz, Dani: Exklusiver Zugang zur israelischen Staatsbürgerschaft. Bewahrung der jüdischen Mehrheit als demographisches Ziel, Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin 2016: unter: www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/aktuell/2016A58_avk_kranz.pdf

• Kav LaOved - Worker's Hotline ist eine Organisation, die sich zum Ziel gesetzt hat, die Rechte der am stärksten benachteiligten Arbeitnehmer*innen in Israel zu schützen und Verstöße durch individuelle Hilfe, Interessenvertretung, Öffentlichkeitsarbeit und mehr zu bekämpfen:http://www.kavlaoved.org.il/en/

Anmerkungen

Die Hotline für Geflüchtete und Migrant*innen setzt sich für die Rechte von Migrant*innen und Asylsuchenden in Israel ein und kämpft gegen Menschenhandel: https://hotline.org.il/en/main/.

[1]Smooha, Sammy: Das Regierungssystem des Staates Israel: Zivildemokratie, Nichtdemokratie oder ethnische Demokratie?, in: Israeli Sociology, 2(2) 2000 (Hebräisch).

[2]Rosenhek, Zeev/Cohen, Eric: Strukturen der Inkludierung von ‹Fremdarbeitern› und die israelische Migrationspolitik: Eine vergleichende Analyse, in: Israeli Sociology, 3(3) 2000 (Hebräisch).

[3]Livnat, Yuval: Flüchtlinge und permanenter Status im Asylstaat, in: Kritzman-Amir, Tally (Hrsg.): Wo Levinsky auf Asmara trifft: Soziale und legale Aspekte der israelischen Asylpolitik, Van Leer Institut, Jerusalem 2014 (Hebräisch).

[4]Dies steht in Einklang mit den im Berufungsurteil 6821/93 geltend gemachten Kriterien im Fall Bank Ha'Mizrahi Ha'Meuhad / Genossenschaftsdorf Migdal (1959), wo abgewogen wurde zwischen dem staatlichen Interesse an einer Einschränkung von Rechten und der Forderung, dass die Schädigung so gering wie möglich zu halten sei und in einem angemessenen Verhältnis zum daraus resultierenden Nutzen zu stehen habe.

[5]Gesetz über die Einreise nach Israel von 1952, unter: www.hamoked.org/files/2011/2240_eng.pdf (Englisch).

[6] Verfahren des Beratenden Komitees des Ministers bzgl. der Verlängerung von B/1-Arbeitsgenehmigungen im Pflegesektor aus besonderen humanitären Gründen, Nr. 5.3.0006, aktualisiert am 14.7.2015, unter: www.gov.il/BlobFolder/policy/permit_extension_b1_procedure/he/5.3.0006.pdf (Hebräisch).

[7] Hoher Gerichtshof 1105/06 Kav LaOved/Ministerium für Wohlfahrt, Gesundheit, Finanzen, Innere Angelegenheiten u. a., veröffentlicht in: Nevo, 22.6.2014 (Hebräisch).

[8] Administratives Procedere Nr. 5.3.0002, Verfahrensbestimmungen bei der Beschäftigung einer ausländischen Pflegekraft, Bevölkerungs- und Einwanderungsbehörde, aktualisiert am 30.1.2017, unter: www.gov.il/BlobFolder/policy/foreign_worker_employment_procedure/he/5.3.0002_0.pdf. (Hebräisch).

[9] Verordnungen für ausländische Arbeiter (Höhe der Lohnabzüge für Krankenversicherungsbeiträge), 2001, unter: www.nevo.co.il/law_word/Law01/P178_008.doc (Hebräisch).

[10] Vgl. ebd.

[11] Übereinkommen über die Gleichbehandlung von Inländern und Ausländern in der Sozialen Sicherheit, 1962 (Nr. 118).

[12] Verordnung für ausländische Arbeiter (Gesundheitsversorgungspaket für Arbeiter), 2001, unter: www.nevo.co.il/law_html/Law01/P178_007.htm (Hebräisch), Hintergrundinformationen unter: www.kolzchut.org.il/en/Health_Insurance_for_Foreign_Workers (Englisch).

[13] Shor, Frida/Weiss, Yossi: Ausländische Arbeiter in Israel im Zeitalter der Globalisierung: Gesundheit und medizinische Aspekte, in: Social Security (86) (Hebräisch).

[14] HCJ (Hoher Gerichtshof) 1678/07 / Nationales Arbeitsgericht (Nevo, 29.11.2009) sowie HCJ 10007/09 Yolanda Gluten /Nationales Arbeitsgericht (Nevo, 18.3.2013). Vgl. hierzu auch Ben-Israel, Hanny/Tadjer, Michal: Keine Ruhe den Müden: Arbeits- und Freizeit bei der Beschäftigung von Arbeitsmigrantinnen im Pflegesektor in Israel, in: Zeitschrift für Gesetz und sozialen Wandel (Ma'asei Mishpat) 7/2015 (Hebräisch).

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